Аналітична доповідна записка підготовлена на замовлення Секретаріату Президента України (оригінальний варіант – 10 лютого 2005 р., редагований – 20 листопада 2006 р.)
Віктор Вовк асоційований член Римського клубу, президент Української асоціації Римського клубу
ПРИНЦИПИ РЕСУРСНО-ЕКОЛОГІЧНОГО ОПОДАТКУВАННЯ ТАДОЦІЛЬНІСТЬ ЕКО-ТРУДОВОЇ ПОДАТКОВОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ
Сучасна доктрина екологічної економіки 1. В останні десятиріччя західні економісти підхопили ідею турботи про природне довкілля, в якому важливе місце посіла тема “інтерналізації екологічних екстерналій (зовнішніх факторів)”, тобто чинників та явищ, що є зовнішніми стосовно існуючого ринкового механізму, а отже не впливають на роботу ринків та процес ринкового ціноутворення, тоді як насправді вони мали б впливати. До таких екстерналій відносяться й екологічні наслідки економічної діяльності людей, які нині не відображаються ринковими механізмами і не впливають на визначення рівноважних цін. Відповідно до логіки екологічних економістів природні екосистеми належним чином не охороняються в процесі економічної діяльності через те, що їх вартість не включається в ціноутворення, а значить і в ринкові сигнали, які визначають економічні рішення виробників і споживачів, та економічної системи в цілому. Інтерналізація екологічних екстерналій – це трансформація додаткових витрат, спричинених зовнішніми щодо вільного ринку екологічними факторами, у внутрішні витрати виробництва, тобто їх інтеграція в ринкове ціноутворення. Тож одна з проблем полягає в тому, як інтерналізувати зовнішні екологічні витрати, щоб досягти цін, які віддзеркалюють повні соціальні гранично можливі витрати. 2. У минулому вважалося, що обсяг природного капіталу є надто великим, а його ціна була близька до нуля або визначалася переважно інвестиціями в його господарське використання. Нині з’ясовується, що природний капітал, який залишився, стає дефіцитним, а отже обмежуючим економічним чинником, що має знайти відображення в економічній політиці. Сучасний світ переходить від ери, в якій обмежуючим фактором був капітал, створений людиною, до ери, в якій обмежуючим фактором стає природний капітал, який залишився. Економічна логіка вимагає, щоб поведінка стосовно обмежуючого фактора керувалась наступною настановою – необхідно максимально підвищувати його продуктивність та інвестувати у його збільшення.
Екологічна реформа податкової системи – оподаткування ресурсопотоку Оподаткування ресурсопотоку – введення ресурсно-екологічних податків, пов’язаних з використанням природних ресурсів та забрудненням довкілля, – є еколого-економічним інструментом, що дозволяє ефективно досягати обох зазначених вище цілей. З одного боку, воно дозволяє безпосередньо інтерналізувати зовнішні екологічні фактори, трансформуючи їх у внутрішні витрати виробництва, тобто запроваджуючи принцип “забруднювач платить”. А з іншого, підвищення ціни природного капіталу через оподаткування ресурсопотоку спонукатиме до максимізації продуктивності природного капіталу через дію потужного економічного стимулу до підвищення ефективності використання ресурсів, зокрема до технологічних інновацій та зменшення енерго- і матеріаломісткості виробництва. На думку екологічних економістів, найбільш дієвим і соціально корисним буде часткове перенесення бази оподаткування з праці і доходу на ресурсопотік. Необхідно забезпечувати бюджетні доходи, але існуюча нині система оподаткування суттєво спотворює ситуацію, оскільки оподатковує працю і доход за наявності високого рівня безробіття майже в усіх країнах і таким чином знеохочує саме те, чого суспільство найбільше прагне. Нинішня ситуація сигналізує бізнесу, що доцільно звільнятися від робочої сили і замінювати її, наскільки це можливо, більшим обсягом виробничого капіталу та ресурсопотоку. Між тим, краще було б зменшувати ресурсопотік у зв’язку з високими зовнішніми витратами, що пов’язані з виснаженням природних ресурсів і забрудненням довкілля, та водночас збільшувати використання робочої сили і рівень її оплати, що зумовить значні соціальні вигоди, пов’язані зі зниженням рівня безробіття й підвищенням доходів. Політично таке часткове зміщення податкової бази, яке отримало назву “екологічної (або еко-трудової) реформи оподаткування”, можна досягти під прапором фіскальної нейтральності – не зміннюючи загального рівня податкового тягаря на економіку в цілому. З часом дедалі більша частина бюджетного доходу може бути отримувана від оподаткування ресурсопотоку, який спричиняє як виснаження, так і забруднення природного довкілля. Таке оподаткування діятиме як для отримання бюджетних надходжень, так і для заохочення до мінімізації ресурсопотоку. Можливе застереження, що зі зменшенням ресурсопотоку зникатиме і база оподаткування, необгрунтоване. Адже ресурсопотік через економіку в принципі не може досягти нуля, і коли він буде зменшений, податки на нього все ще будуть приносити надходження, а податкові ставки можна з часом піднімати настільки, щоб задовольнити потреби у бюджетних доходах. Реформа оподаткування може проводитися поступово, заздалегідь опублікувавши графік переходу, щоб мінімізувати порушення нормального ходу виробництва. Така податкова реформа, що розширює податкову базу за рахунок ресурсопотоку при зменшенні рівня оподаткування робочих місць, має стати ключовим моментом структурної перебудови, і вже почалася в індустріально розвинених країнах Європейського Союзу.
Економічна політика збереження довкілля та створення робочих місць Таким чином, еко-трудова податкова реформа є ключовою у комплексному вирішенні проблем захисту природного довкілля та сприяння створенню робочих місць. В залежності від виду і розміру, еко-ресурсні податки обіцяють дві переваги: запроваджують принцип “забруднювач платить” – інтерналізують екстерналії, пов’язані з виснаженням і забрудненням, трансформуючи їх у внутрішні витрати виробництва, забезпечують стимули до більш ефективного використання енергії і ресурсів (зменшення ресурсопотоку) та сприяють технологічним інноваціям.
Важливим для економічної політики є й інший аспект – це використання надходжень від оподаткування ресурсопотоку для зменшення податкових нарахувань на заробітну плату, які фінансують програми соціального захисту. Таким чином можна полегшити податковий тягар, який нині обтяжує використання робочої сили, справляючи податки за споживання ресурсів і забруднення. Ця стратегія грунтується на розумінні того, що існуючі податкові системи є незбалансованими, через що використання природних ресурсів недооцінюється (що заохочує до неефективності та марнотратства), а вартість використання робочої сили завищується (перешкоджаючи найму нових працівників або офіційній оплаті їхньої праці). Очевидним результатом цього стало надмірне використання природних ресурсів і зайве забруднення, а також недостатнє використання робочої сили та стимул до її тіньового найму. В індустріальних країнах ОЕСР податки на зарплату і обов’язкові внески на соціальний захист зростали і склали у 1995 р. у середньому 25% всіх податкових надходжень, порівняно з 18% у 1965 р., а в країнах Європейського Союзу вони сягнули 45-47%. З огляду на це, зрозуміло, що компанії надають значно більшого значення зростанню продуктивності праці та скороченню робочої сили, ніж підвищенню продуктивності використання енергії та природних ресурсів. У результаті цього безробіття і екологічна деградація є більшими, ніж могли б бути. Вплив реформи оподаткування буде найбільшим там, де особливо високий рівень оподаткування праці, як це має місце у більшості країн Європи, зокрема в Україні.
Новітні податкові підходи в країнах ЄС Еко-трудова податкова реформа теоретично обговорювалася з кінця 1970-х років, але почала ставати реальністю у 1990-х роках, коли Данія, Нідерланди, Швеція та Фінляндія, пов’язали введення еко-ресурсних податків зі зменшенням податків на індивідуальні доходи і фонд заробітної плати. Розширення податкової бази в них становило до 3% від загального обсягу бюджетних надходжень. Згодом до них приєдналися Іспанія, Італія, Франція, Німеччина і Великобританія. Між 1980 та 2001 роками обсяг екоподатків в країнах ЄС зріс більш ніж в 4 рази і в 2001 р. сягнув 238 млрд. євро, в основному за рахунок оподаткування різних видів енергоносіїв. В країнах ЄС також оподатковуються викиди шкідливих речовин в атмосферу (такі як окиси сірки [спричиняють “кислотні дощі”] та вуглецю [“парниковий ефект”]), водопостачання, скиди промислових вод, тверді промислові та побутові відходи, використання пестицидів та хлорних розчинників, спалювання відходів та використання звалищ відходів тощо. Велика увага впровадженню еколого-економічних механізмів регулювання національної економіки приділяється в Німеччині. Зокрема, протягом 1999-2002 рр. політична коаліція соціал-демократів і партії зелених здійснила перший етап “екологічної податкової реформи”, метою якої є часткове перенесення наголосу з оподаткування праці на оподаткування потоків природних ресурсів та викидів шкідливих речовин. Зміна податків (в результаті зміщення податкової бази) склала загальну суму в майже $20 млрд., зокрема ставка обов’язкового внеску на пенсійне страхування була зменшена з 22% від розміру зарплати до 19,5%. В ЄС поширюється усвідомлення необхідності переходу до концепції "сталого (екологічно та соціально збалансованого) розвитку", що була офіційно закріплена у 2001 р. з прийняттям "Стратегії сталого розвитку Європейського Союзу". Європейська модель “еко-соціальної ринкової економіки” є реалізацією концепції сталого розвитку і має служити базовим стратегічним орієнтиром для України. Важливим елементом зазначеної моделі є введення ресурсно-екологічних податків, зокрема шляхом еко-трудової податкової реформи.
Додаткові переваги ресурсно-екологічних податків Адміністрування ресурсно-екологічних податків є нескладним і часто вимагає лише заміни статистичної звітності на податкову. Вони також мають ту велику перевагу, що від них важко ухилитися, оскільки вони базуються на обліку фізичних величин. Показники ресурсопотоків легко фіксуються лічильниками й фізичними приладами, і їх важко приховати на відміну тіньових грошових потоків, що використовують необліковану готівку і живлять тіньову оплату праці. Впровадження ресурсно-екологічного оподаткування також дозволяє в перспективі значно зменшити податок на додану вартість, який є, в деякій мірі, непрямим додатковим податком на працю, особливо в постіндустріальних секторах економіки та інших галузях зі значною часткою зарплати працівників у ціні кінцевої продукції/послуг. Адже прямі й непрямі види оподаткування праці перешкоджають структурній перебудові економіки в напрямку до сучасної “економіки знань і послуг”, сприяють безробіттю і тіньовій економіці, та заохочують до неефективного використання ресурсів й забруднення довкілля.
Доцільність еко-трудової податкової реформи в Україні В сфері економічної політики Україні слід реформувати свою податкову систему згідно з принципом: більше оподатковувати “погане” (споживання ресурсів і забруднення) й менше – “добре” (робочі місця і доходи), що може стати основою стратегії підвищення конкурентоздатності національної економіки в умовах глобалізації. Це також дозволить розширити податкову базу за рахунок ресурсопотоку при зменшенні оподаткування робочих місць. Перехідний стан України та суспільна неукоріненість нинішньої податкової системи (її обмежена економічна інерційність) дають шанс для стратегії руху на випередження та відкривають можливість для глибокої еко-трудової податкової реформи, ідея якої “висить в повітрі” і вже інтуїтивно озвучена окремими далекоглядними промисловцями в Україні. Одним з перспективних варіантів для її започаткування могло би бути значне зменшення пенсійного податку з 32% до 22-24% від розміру зарплати, одночасно з запровадженням для підприємств та інших господарюючих суб’єктів податку на споживання електроенергії і нафтопродуктів, на послуги водопостачання і промислової каналізації, орієнтовно на рівні 10% від вартості енергоресурсів і послуг, при обов’язковій фіскальній нейтральності такого розширення податкової бази в рамках економіки в цілому та можливих тимчасових пільгах для підприємств, що обслуговують населення, зокрема житлово-комунального господарства. На переконання деяких промисловців еко-трудова реформа системи оподаткування є ледь не єдиною стратегією, що дозволить одночасно: ефективно збільшувати зарплату в процесі економічного розвитку; залучати інвестиції в технологічні інновації; зменшити витрати енергоносіїв та інших природних ресурсів через зменшення енерго- та матеріалоємності виробництва; зменшити шкідливі викиди і забруднення природного довкілля; здійснити ефективну структурну перебудову промисловості; а також зменшити залежність від імпорту енергоносіїв, поліпшити торговельний баланс та підвищити національну безпеку країни.
Євроінтеграційна політика України, що має сенс на цьому етапі, повинна дозволяти "рух на випередження" – до ЄС "майбутнього", радше ніж до його "минулого". Таку політику слід будувати на засадах ефективності, а також адекватності тенденціям і динаміці розвитку самого Європейського Союзу, що визначатимуть майбутні критерії та конкретні умови вступу України до ЄС в довгостроковій перспективі. Впровадження в Україні новітньої європейської моделі “еко-соціальної ринкової економіки”, важливим елементом якої є введення ресурсно-екологічних податків, зокрема еко-трудова податкова реформа, служитиме одним з головних підмурків для євроінтеграційного процесу та підвищення конкурентоздатності української нації в умовах глобалізації і динамічного світового розвитку.
|