Голові Верховної Ради України

А.П. Яценюку

Доповідна записка

щодо фундаментальних напрямків законодавчого забезпечення

системних реформ в Україні

(на базі балансу лібералізму та інституціоналізму)

Віктор Вовк, асоційований член Римського клубу

І. ДЕРЖАВНІ ІНСТИТУТИ ТА УПРАВЛІННЯ

1. Дієздатність владних інститутів

Як свідчить досвід, посткомуністичні країни Європи постали перед проблемою низької інституційної компетентності та дієздатності держави, що вимагала невідкладного забезпечення адміністративно-інституційних передумов реалізації системних реформ та курсу на європейську інтеграцію.

В Україні ця проблема ще й досі далеко не вирішена і вимагає

– комплексного реформування центрального рівня виконавчої влади,

– реформи адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади,

– ефективної боротьби з корупцією.

Зазначені завдання зумовлюють необхідність ухвалення:

– відкоригованого Закону про Кабінет Міністрів та нової редакції Закону про державну службу з метою підвищення ефективності державного апарату;

– Законів про територіальний устрій, про місцеве самоврядування громади/ району/ області, нової редакції Закону про місцеві державні адміністрації та змін до Бюджетного Кодексу України в частині формування місцевих бюджетів;

– антикорупційного пакету Законів, внесених Президентом України, та Закону про декларування доходів і видатків державними службовцями і членами їх сімей.

2. Верховенство права

Забезпечення правового порядку вимагає створення дієвого механізму виконання законодавства шляхом проведення судово-правової реформи та створення незалежного суду, що забезпечить справедливість і неупередженість судового процесу та відповідальність суддів за законність винесених рішень, а також реформування суміжних правових інститутів та правоохоронних органів згідно до європейських стандартів.

Це зумовлює необхідність ухвалення:

– нових редакцій Законів, що регламентують діяльність судової влади, зокрема Законів про судоустрій, про статус суддів, про державну судову адміністрацію, про судову експертизу, про вищу раду юстиції;

– нових редакцій Законів щодо суміжних правових інститутів, зокрема Законів про прокуратуру, про адвокатуру, про державну виконавчу службу, про нотаріат;

– змін до Законів, що регулюють діяльність правоохоронних органів, зокрема до Законів про міліцію, про Службу безпеки України, про оперативно-розшукову діяльність та до Кримінального процесуального Кодексу.

3. Модернізація політичної системи

Реалізація європейських стандартів демократії в Україні вимагає модернізації її політичної системи як в напрямку оптимізації політико-інституційного устрою держави на рівні Конституції України, так і в плані законодавчого удосконалення інституційних основ народовладдя – партійної та виборчої систем.

Це завдання зумовлює доцільність ухвалення:

– змін до Конституції України (або нової редакції);

– нової редакції Закону про вибори народних депутатів України (з метою запровадження пропорційної системи виборів на основі відкритих регіональних виборчих списків);

– нової редакції Закону про політичні партії.

II. ЕКОНОМІЧНА ПОЛІТИКА

Завершення посткомуністичної трансформації й системні реформи в напрямку формування сучасної ринкової економіки слід базувати на поєднанні й балансі економічного лібералізму та інституціоналізму – двох взаємодоповнюючих трансформаційних підходах.

1. Лібералізація економіки та покращення бізнесового середовища

Це одне з перших завдань реформ, що й досі не завершене і є однією з проблем на шляху до повноцінної ринкової економіки: ще не лібералізовані енергетичні ціни, наближення яких до ринкового рівня є необхідним для усунення диспропорцій та підвищення ефективності економіки; підприємницька діяльність все ще наражається на значні адміністративні й фіскальні перешкоди, а проблема дерегуляції залишається актуальною.

Зазначена проблема зумовлює доцільність ухвалення:

– Законів про засади функціонування ринку природного газу, про засади функціонування ринку енергетичного вугілля, про Національну комісію з регулювання електроенергетики, Концепції розвитку теплоенергетики і створення ринків теплової енергії, нової редакції Програми державної підтримки розвитку нетрадиційних та відновлюваних джерел енергії та інш.;

– змін до законодавства з метою реалізації політики дерегуляції (запровадження процедур прискореної дерегуляції та скасування надмірних регуляторних актів, перегляд повноважень податкової адміністрації в трактуванні законів, зменшення адміністративного впливу на ціноутворення), зокрема змін до Законів про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, про дозвільну систему, про ціни і ціноутворення тощо;

– змін до законодавства з метою забезпечення чесної і рівноправної конкуренції (створення однакових правил для всіх суб’єктів через забезпечення рівних умов для всіх підприємств і ліквідацію невиправданих податкових пільг і преференцій), зокрема змін до Закону про Антимонопольний комітет, ухвалення Закону про засади та механізми державної підтримки підприємств та інш.;

– стратегії реформування податкової системи (на рівні законодавства) з метою спрощення адміністрування податків, розширення бази оподаткування, більш справедливого розподілу податкового навантаження, зменшення нарахувань на фонд заробітної плати, заміни рентних платежів еко-ресурсними податками тощо.

2. Стимулювання процесу капіталотворення

Однією з важливих ланок системних економічних реформ є створення передумов для нагромадження виробничого, інфраструктурного та фінансового капіталів шляхом активної інвестиційної політики та сприятливих умов для інвестицій в реальний сектор, підвищення його капіталізації і зростання економіки.

Необхідне законодавче забезпечення включає такі головні складові:

– зміни до законодавства в напрямку формування повноцінних фінансових ринків з метою значного підвищення рівня капіталізації національних заощаджень (зокрема залучення в інвестиційний обіг заощаджень населення) через розвиток ліквідного і прозорого фондового ринку та надійної системи недержавних пенсійних фондів, передусім шляхом приведення діючого законодавства у відповідність до міжнародних стандартів та ухвалення законів, яких бракує;

– законодавство спрямоване на захист прав міноритарних власників (чіткі правові норми, що захистять права усіх власників і зупинять внутрішньо-корпоративні зловживання), зокрема ухвалення ефективного Закону про акціонерні товариства та законодавче наведення порядку в сфері реєстрації та захисту прав власності.

3. Структурна політика

Реструктуризація економіки є одним з головних завдань системних реформ та важливим чинником глобальної конкурентоздатності національної економіки. Це передбачає глибокі зміни в структурі економіки за низкою показників, зокрема: структура ВВП за макрогалузевою ознакою (АПК, промисловість, послуги), частка малого і середнього бізнесу в зайнятості населення та виробництві ВВП, товарна структура зовнішньої торгівлі, частки неефективних і енергомістких підприємств, вага сировинних та високотехнологічних галузей тощо.

Необхідне законодавче забезпечення включає такі головні складові:

– законодавство спрямоване на розвиток інноваційних процесів (приплив інвестиційних ресурсів в інноваційно-орієнтовані галузі, сприяння прискореній модернізації підприємств, впровадженню енергозберігаючих технологій і прориву у сфері високотехнологічних галузей), зокрема ухвалення Законів про венчурне фінансування, про страхування ризикових інноваційних проектів, зміни до Законів про інноваційну діяльність й про оподаткування прибутку підприємств;

– удосконалення законодавства щодо малого і середнього бізнесу (створення сприятливих умов для підприємництва, державна підтримка) з метою збільшення його ваги в економіці до середньоєвропейського рівня, передусім шляхом приведення діючого законодавства у відповідність до принципів і норм ЄС.

III. БАЛАНС ЕКОНОМІЧНИХ, СОЦІАЛЬНИХ І ЕКОЛОГІЧНИХ ФАКТОРІВ

Європейська модель “еко-соціальної ринкової економіки”, що нині висувається майже в кожній програмі консервативних, соціал-демократичних і ліберальних партій провідних країн ЄС, є сучасною європейською реалізацією концепції "сталого розвитку" і мала б служити як стратегічний орієнтир для України. Ця доктрина була офіційно закріплена ЄС у 2001 р. з прийняттям "Стратегії сталого розвитку Європейського Союзу", що визначає загальний вектор змін на рівні політики і законодавства як ЄС в цілому, так і його країн-членів.

Еко-соціальна ринкова економіка ґрунтується на трьох засадах – органічному поєднанні економічної ефективності, соціальної справедливості та ресурсно-екологічної збалансованості.

1. Соціальна політика

Сучасна перспективна соціальна політика і стратегічне вирішення проблеми бідності й інших соціальних проблем можливе лише через розвиток “економічно активних” джерел доходів (зростання зарплат й доходів від підприємницької діяльності) та розширення ресурсної бази для забезпечення соціально значимих послуг та адресних соціальних виплат малозабезпеченим.

Законодавче забезпечення включає, зокрема, такі ключові складові:

– законодавство спрямоване на забезпечення умов для ефективної самореалізації працездатних: сприяння створенню робочих місць (передусім більш сучасних та високооплачуваних), підтримка економічно активних громадян (розвиток малого і середнього бізнесу), стимулювання підвищення оплати праці (на базі підвищення продуктивності праці та збільшення частки зарплати в структурі собівартості), зокрема ухвалення Законів про мінімальну погодинну заробітну плату, про єдиний соціальний внесок, нової редакції Закону про зайнятість, змін до законодавства щодо спрощеної системи оподаткування та інш.;

– законодавство спрямоване на забезпечення чітко визначеного мінімуму соціально значимих послуг і гарантій, що мають бути доступні кожному громадянину в усіх регіонах України, та впровадження адресних механізмів соціальної допомоги, що має бути повністю переорієнтована на малозабезпечені та соціально вразливі верстви населення, які не можуть подбати про себе самі;

– законодавство щодо податкового стимулювання соціального самозабезпечення, тобто заходів податкового стимулювання оплати соціальних послуг громадянами через виключення з оподаткування частини їхніх доходів, що витрачаються на освіту, охорону здоров’я та недержавне пенсійне забезпечення.

2. Екологізація економіки

Складовою еко-соціальної ринкової економіки є широке застосування ринкових стимулів та еколого-економічних механізмів у вирішенні проблем природного довкілля. Реалізація цієї управлінської моделі вимагає перегляду економічної та секторальної політики з метою “інтерналізації екстерналій” – трансформування зовнішніх екологічних і соціальних факторів, пов’язаних з виснаженням природних ресурсів і забрудненням довкілля, у внутрішні витрати виробництва та їх інтеграцію в процес ринкового ціноутворення.

Як свідчить досвід країн ЄС, законодавче забезпечення інноваційної еколого-економічної політики включає, зокрема, такі ключові складові:

– ухвалення Національної стратегії сталого (екологічно збалансованого) розвитку з метою інтеграції відповідних принципів в секторальну політику – в економічну, промислову, енергетичну, транспортну, аграрну та регіональну політики;

– законодавство спрямоване на реалізацію "торгівлі квотами на викиди", зокрема ухвалення Закону про торгівлю квотами на викиди забруднюючих речовин;

– законодавство, що запроваджує так звану "еко-трудову податкову реформу" –фіскально нейтральну податкову реформу, спрямовану на створення робочих місць та збереження довкілля, яка частково переносить базу оподаткування з трудових ресурсів (доходу та фонду заробітної плати) на споживання природних ресурсів та шкідливі викиди і відходи;

– законодавство спрямоване на розвиток "органічного сектора" – виробництво органічної (екологічно чистої) сільськогосподарської продукції, її органічну переробку та виробництво органічних (екологічно чистих) продуктів харчування.

IV. КУЛЬТУРНО-ГУМАНІТАРНА ПОЛІТИКА

1. Захист національного культурного продукту

В умовах ринку українська культура і мистецтво зазнають реальної економічної нерівності, оскільки діють в гірших економічних умовах, ніж конкуренти. Багатократна різниця в місткості ринку впливає на обсяг обороту, собівартість і прибуток, що створює реальні нерівні економічні умови для розвитку культур. В умовах наростання процесів глобалізації та дедалі більш прозорих кордонів національна культурний продукт знаходиться в економічній нерівності порівняно із російськими, західними та іншими глобальними конкурентами.

Відповідь на проблему ринкової дискримінації національної культури і мистецтва та механізми захисту національної духовності в світі добре відомі: цілком виправданою вважається протекціоністська політика, що вирівнює економічну ситуацію для вітчизняного культурного продукту й забезпечує приблизну рівність конкурентних умов. Ця практика широко застосовується зокрема у європейських країнах: справедливим вважається введення механізмів підтримки вітчизняного культурного виробника і запровадження для нього пільгового режиму.

Зазначена проблема зумовлює доцільність ухвалення:

– Закону про меценатство та Законів про внесення відповідних змін до податкового законодавства і Бюджетного кодексу;

– Закону про внесення змін до деяких Законів України (щодо створення сприятливих умов для розвитку книговидавничої справи);

– Закону про внесення змін до деяких Законів України (щодо створення сприятливих умов для розвитку вітчизняної кінематографії).

V. МІЖНАРОДНА СФЕРА

1. Адаптація до членства в СОТ

У зв’язку з фактичним успішним завершенням переговорного процесу щодо вступу України в СОТ і вірогідним набуттям членства в СОТ на початку 2008 р. одним з важливих завдань стає застосування комплексу інструментів захисту внутрішнього ринку, які відповідають нормам СОТ, передусім застосування засобів нетарифного регулювання й механізмів протидії демпінгу.

Зазначене завдання зумовлює доцільність ухвалення:

– комплексу законодавства, необхідного для адаптації системи національного економічного регулювання та захисту внутрішнього ринку до можливостей повного використання інструментів, які не суперечать нормам СОТ, зокрема нетарифного регулювання (контролю за якістю, безпекою, відповідністю імпорту фіто-санітарним і ветеринарним нормам тощо) та механізмів протидії демпінгу.